HVG, 2007. július 21.
VÁLTOZATOK REFERENDUMRA
Népviseleti demokrácia
Miközben Magyarországon tovább habzik a népszavazási ügy, érdemes körülnézni más képviseleti demokráciák háza táján: hol és milyen elvek alapján engedik beleszólni a polgárokat közös dolgaikba.
A referendum-világbajnok svájciaknál több mint 130 éve, az 1874-es alkotmány vezette be, hogy népszavazást lehet kiírni a parlament által elfogadott bármely törvényről, és a polgárok többsége meg is buktathatja azt. Ettől természetesen vérszemet kapott az ellenzék, és minduntalan referendumokkal igyekezett elérni azt, amire a parlamentben kisebbségként képtelen volt. A kormánypártok lassan rájöttek, hogy akkor járnak a legjobban, ha inkább már előre bevonják az ellenzéket a döntések előkészítésébe. Az össznépi egyeztetések vége az lett, hogy a kormány koalícióra lépett ellenzékével, 1959 óta pedig - irigyelt helvétikumként - ugyanannak a négy pártnak a nagykoalíciója irányítja az országot.
Ami pedig az alkotmányos törvénybuktatást illeti: az ezt célzó referendumoknak szinte pontosan a fele végződött vétóval, ám a statisztikák szerint 1874-től napjainkig a jogalkotók több mint 2 ezer döntése ellen lehetett volna fellépni, de az eseteknek csak 7 százalékában próbálkoztak, így végeredményben a törvényeknek csak a 3,5 százaléka hasalt el az urnáknál. Georg Lutz, a berni egyetem docense a HVG-nek úgy nyilatkozott: ez azt mutatja, hogy a parlamenti viták és a népszavazások eredménye között nincs nagy eltérés. Igaz, teszi hozzá, a közvetlen demokrácia ez utóbbi formája közvetve - a hosszas egyeztetések révén - alaposan visszahat a törvényhozási folyamatokra.
Végeredményben ez a konszenzusos - svájci szóval: konkordáns, vagyis egybehangzó - demokrácia áll a svájciak közmondásos konzervativizmusának hátterében, hiszen ha mindenkivel egyeztetni kell, igen nehéz valódi reformokat útjukra indítani. Pontosabban: a konzervativizmus melegágyának a törvények ellen kiírható referendumokat tartják, míg a népszavazások egy másik svájci típusához tartozó népi kezdeményezések valódi újításokat hozhatnak. Utóbbiak tűztek az 1980-as évek végén a politika napirendjére olyan, sokakat foglalkoztató, de a parlament által elhanyagolt ügyeket, mint a környezetvédelem vagy a katonaság létszámának csökkentése és a polgári szolgálat bevezetése.
A pozitív tapasztalatok ellenére sokan hivatkoznak arra: a népszavazásokat nemegyszer éppen a köz érdekeivel ellentétes célokra használhatják. Tény, hogy áldemokratikus rendszerekben ezt számos példa támasztja alá. Adolf Hitler 1934 augusztusában - már a náci hatalomátvétel után - például saját kezdeményezésű népszavazás eredményeként, 90 százaléknyi igennel megtámogatva aggatta magára a führer címet is. Alekszandr Lukasenko belorusz elnök pedig - máig tisztázatlan eszközökkel - 1996 novemberében érte el, hogy a polgárok több mint kétharmada az urnáknál szinte korlátlan hatalommal ruházza fel őt. A negatív tapasztalatok dacára a hidegháború óta új alkotmányt megszövegező majdnem harminc ország közül csak három akad, amely nem vette bele a népszavazást vagy a közvetlen demokrácia valamely más formáját (például a képviselők visszahívását) - derül ki az Initiative and Referendum Institute Europe (IRI-Europe) egyik tanulmányából.
Az államok jelentős részében az alkotmány meghatároz olyan helyzeteket, amikor ügydöntő (vagyis kötelező hatályú) referendumot kell szervezni; a legtipikusabb az alkotmánymódosítás esete. De sok helyen az állam szuverenitásának részleges feladására vonatkozó nemzetközi szerződésekről is a nép mondja ki a végső szót: nem véletlen, hogy Európában a referendumok többségét az uniós integráció kérdéseiben tartják. Ügydöntő népszavazáson dőlt el például Írország, Dánia vagy éppen Magyarország EU-csatlakozása. A csatlakozási tárgyalásokat sikerrel végigvivő Norvégiában pedig - jóllehet a kormány egyszer már aláírta és megünnepelte az erről szóló szerződést - a nép 1972-ben és 1994-ben is referendumon utasította el, hogy az állam Brüsszel „fennhatósága” alá kerüljön. Bizonyos prezidenciális (elnöki) politikai rendszerekben emellett akkor is kötelező referendumot kezdeményezni, ha az államfő és a parlament eltérően foglal állást egy törvénnyel kapcsolatban. Két hete Lettországban azért vonultak a szavazók - egyébként elégtelen számban - az urnákhoz, hogy döntsenek egy biztonságpolitikai törvénymódosítás kapcsán a parlament és az elnök között kerekedett vitában. Romániában az alkotmány 95. paragrafusa szerint ügydöntő népszavazást kell tartani arról, hogy alkotmányba ütköző viselkedés esetén az államelnököt megfosszák-e hivatalától - két hónapja Traian Basescu éppen egy ilyen voksolást élt túl.
„A népszavazás akkor igazán demokratikus eszköz, ha azt nemcsak »felülről« kezdeményezhetik, mint a köztársasági elnök Franciaországban, hanem erre az alkotmány alapján lehetősége van a parlamenti ellenzéknek (Dániában és Svédországban) vagy a polgároknak is” - fogalmaz a HVG érdeklődésére Bruno Kaufmann, az IRI-Europe elnöke. Előfordul, hogy a referendumot a kormány azért kezdeményezi, mert a miniszterek valamely kérdésben nem tudnak megegyezni. Nagy-Britannia eddigi egyetlen népszavazására is ilyen okból került sor 1974-ben, amikor a kormányra került Munkáspártot tökéletesen megosztotta a kérdés: érdemes-e az országnak az Európai Közösségben maradnia. 1975-ben, mindössze két évvel az ország csatlakozása után az erről szavazó brit polgárok kétharmada igennel válaszolt.
A népi kezdeményezésű referendumok esetében egyébként korántsem mindegy, mennyi aláírást kell összegyűjteni kiírásukhoz. „Általában a lakosság 2-10 százalékának szignója kell a népszavazáshoz - magyarázza Kaufmann. - Az egyik véglet Olaszország, ahol ennél is kevesebbre, mindössze 500 ezer aláírásra van szükség, Bajorországban viszont a lakosság több mint 10 százalékának beleegyezését kellene megszerezni, ráadásul két hét alatt, nem véletlen, hogy ez még sosem jött össze.” A népszavazást aztán rendszerint nagyjából fél évvel az aláírások összegyűjtése után tartják, Svájcban viszont országos ügyekben akár évek is eltelhetnek, amíg a pártok kidolgozzák saját ajánlásaikat, esetleg a parlament ellenjavaslatot készít.
Az élet korántsem olyan egyszerű, ahogyan azt a referendumok kérdésfeltevései sugallják - támadják sokan a népszavazást, hiszen a lehetséges válaszok száma korlátozott: igen vagy nem. A kivételek közé tartozott, amikor Ausztráliában a voksolók 1977-ben négy közül választhatták ki nemzeti himnuszul a 19. századi patrióta nótát, az Advance Australia Fairt, amely a (brit) God Save the Queent váltotta fel.
De az is a közvetlen demokrácia eme formája ellen szól - hangsúlyozzák a népszavazás ellenzői Platóntól kezdve az Egyesült Államok negyedik elnökén, James Madisonon át a 2000-es évek elején az európai bizottsági tag brit Chris Pattenig -, hogy az emberek hajlamosak rövid távú érdekeik alapján dönteni, a hosszabb távra szóló következmények mérlegelése nélkül. Nem véletlen, hogy a népszavazásra bocsátható kérdések számos helyen korlátozottak - a közpénzügyeket például Olaszországban vagy Uruguayban is kizárják. Ágh Attila, a Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézetének tanára helyesli a korlátozásokat, mondván, ha az állam apró-cseprő ügyeit közvetlenül döntik el, azzal lényegében a közvélemény-kutatás szintjére süllyesztik a referendumot. „Svájc különleges kivétel: tulajdonképpen nem is kiépült állam, hanem kantonok mozaikja” - vélekedik a politológus. A kiterjedt népszavazósdi dacára Georg Lutz állítja, Svájcban a populizmus semmivel sem erősebb, mint más államokban. Sőt a referendumoknak megvan az az előnyük, hogy az utcáról politikai mederbe terelik a tiltakozó mozgalmakat.
A népszavazások évszázados hagyománya révén egyébként a svájci szavazónak sajátos a viszonya a közügyekhez és a közteherviseléshez - mondta a HVG-nek Prőhle Gregely, aki 2003-2005 között Bernben volt nagykövet. Több politológus a referendumoknak tulajdonítja, hogy az alpesi országban viszonylag alacsonyak az adók. Mindez persze a tájékozottságon - vagy ha úgy tetszik: a kérdésfeltevésen - is múlik. A Bern melletti Muriban - idéz fel egy példát néhány évvel ezelőtti lakóhelyéről Prőhle - népi kezdeményezéssel próbáltak adót csökkenteni. Miután azonban az önkormányzat kimutatta, mi mindenre nem jutna pénz - beleértve olyan, arrafelé nem elhanyagolható részleteket is, mint a muskátlik locsolása vagy a lehullott ágak összeszedése -, a javaslat nem kapott többséget. Erre csak helyi szinten kerülhet sor, országosan sosem lehetett szavazni költségvetési kérdésekről. A pró és kontra véleményekről való tájékoztatás (országos ügyekben, a háztartásokba eljuttatott brosúrákban) mindenekelőtt a kormány feladata, ám népszavazáskor kampányolnia - Írországhoz hasonlóan - tilos.
A következmények mérlegelése egyébként nem is olyan könnyű. Kaliforniában 1978-ban majdnem kétharmados többséggel fogadták el a máig érvényben lévő, proposition 13 (13-as indítvány) néven elhíresült jogszabályt, mely 1 százalékban korlátozza az ingatlanra kivethető adó legfelső kulcsát. Az ingatlanárak drágulása miatt ugyanis korábban sokan kénytelenek voltak eladni lakásukat, mert nem győzték a hozzájuk kapcsolódó adót leperkálni. Hiába sikerült azonban látszólag megoldani a problémát, az állam emiatt kénytelen volt lefaragni a közkiadásokból, ami elsősorban az iskolákat, a könyvtárakat, a tűzoltóságot és a rendőrséget sújtotta. Sokan a proposition 13-nak tulajdonítják, hogy a kaliforniai állami iskolahálózat, mely az 1960-as években a diákversenyek alapján Amerika legjobbja volt, néhány évtized múltával a sereghajtók közt foglal helyet.
Sok helyen ezért elsősorban a precíz, félre nem érthető kérdésfeltevésre koncentrálnak. Az egyébként keveset szavazó Nagy-Britanniában például a referendumra bocsátott kérdés megszövegezése 2000 óta a kormánytól független választási bizottság feladata. A bizottság tízpontos sorvezetőt készített, mely a megfogalmazás érthetősége és egyszerűsége mellett azt is előírja, hogy kerülni kell a kérdés túlmagyarázását, a kettős tagadást, valamint a pozitív, illetve negatív kicsengésű szavakat (olyanokat is, mint új, régi, jóváhagy vagy elutasít).
BEDŐ IVÁN, SCHWEITZER ANDRÁS